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Por su propia configuración, una de las claves para desarrollar las políticas de juventud desde una perspectiva de la participación ciudadana es mediante los planes integrales de juventud.
La Comisión Especial de Juventud del Senado se expresó en este sentido en su día mediante la siguiente recomendación:
“Se insta a la elaboración de planes integrales de juventud, que ha de realizarse en colaboración con las diferentes administraciones públicas y las organizaciones no gubernamentales. Dichos Planes han de generarse desde un amplio consenso y coordinación de todas las Administraciones Públicas. Respetando las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas y entidades locales.
Se insta a los Poderes Públicos a facilitar el mejor desarrollo económico de todos los territorios a fin de garantizar una real igualdad de oportunidades y de frenar la necesidad de desplazamientos indeseados de jóvenes buscando mejores oportunidades de desarrollo económico.
En la evaluación de las políticas sobre juventud desarrolladas por las Administraciones Públicas se observa una falta de continuidad en muchos programas y prestaciones. A los efectos de evitar estas situaciones, las Administraciones públicas deberán identificar claramente a los jóvenes las prestaciones que se comprometen a garantizar así como los fondos necesarios para su efectivo cumplimiento”.
Podemos definir, por tanto, al Plan Integral de Juventud como:
• Proyecto político creado a partir de un conjunto organizado y global de medidas dirigidas al sector joven con carácter integral.
• Dichas actuaciones se desarrollarán en un contexto geográfico y en un periodo determinado.
• Los objetivos y acciones planteados serán fruto de un proceso participativo de análisis, planificación, ejecución y evaluación.
• Contará con la implicación de diferentes departamentos, áreas o niveles de la administración y de agentes sociales.
• Será coordinado desde una unidad específica que tiene la responsabilidad política última.
Por tanto, la vocación con la que nacen los Planes Municipales de Juventud es la de un documento estratégico que defina un conjunto de actuaciones destinadas a dar respuesta a las principales necesidades y demandas de la juventud del ámbito geográfico por el que venga determinado (el Estado, la Comunidad Autónoma o el Municipio).
Desde este momento nos centraremos en el análisis y elaboración de Planes de Juventud en el ámbito local puesto que es en este nivel donde se puede producir una mayor implicación del colectivo juvenil en el mismo mediante la creación de cauces de participación entre las concejalías de juventud y las asociaciones juveniles, grupos no formales y juventud no asociada.
El Plan de Juventud supone la implicación presupuestaria de todos los departamentos del Gobierno municipal en una actuación pública de carácter:
• Integral, incidiendo en todas las facetas y necesidades del joven (empleo, vivienda, formación, ocio, información, valores, cultura…).
• Transversal, en tanto en cuanto afectará tanto organizativa como presupuestariamente a los diferentes departamentos municipales.
• Coordinado por un departamento específico que coincidirá con la Concejalía de quien emanen las competencias en materia de juventud.
• Abierto a la participación de los diferentes agentes sociales, especialmente de las asociaciones juveniles y la propia juventud: tanto en su diseño como en la puesta en marcha del mismo, seguimiento y evaluación final.
Elaborar y aplicar un plan integral es un proceso complejo que comporta una serie de fases a tener en cuenta:
a) Constitución del órgano de coordinación y asesoramiento durante el proceso:
b) Análisis del contexto:
- Análisis del contexto interno (posibilidades y límites de los recursos, tanto materiales como humanos con los que cuenta el ayuntamiento).
- Análisis del contexto externo (situación juvenil: inquietudes de la juventud, problemática, necesidades detectadas).
c) Planificación:
- Formulación de ejes temáticos (son los puntos fundamentales que abarcarán de una manera integral las aspiraciones de la juventud).
- Concreción de objetivos (deberán ser fácilmente evaluables, para lo cual deberán crearse instrumentos de evaluación).
- Prioridad y concreción de acciones (son aquellas actuaciones concretas que se pondrán en práctica en la ejecución del plan).
- Asignación de recursos económicos (constituye el proceso de dotación presupuestaria a través de las diferentes áreas del ayuntamiento).
d) Ejecución y coordinación:
- Seguimiento y evaluación (articulará el funcionamiento de los órganos de los que se doten para el seguimiento en el desarrollo del Plan).
Cuando definimos el concepto de Plan Municipal de Juventud hablamos también de un conjunto de medidas fruto de un proceso participativo. Si queremos hacer frente con garantías al reto de la globalidad, necesitamos fundamentar y compartir el análisis y la toma de decisiones en un proceso colectivo que cuente con la participación de diferentes agentes y expertos. Sólo así podremos contemplar con cierta rigurosidad los ámbitos que nos proponemos.
Con este objetivo habrá que constituir un equipo permanente y reducido de asesores coordinado por el concejal delegado de juventud. Reducido en el sentido que, a lo largo del plan y de manera puntual, mantendremos contactos, peticiones de asesoramiento y colaboraciones con otros agentes. Permanente porque se mantendrá constante y activo hasta el fin del plan.
La función de los miembros de este equipo será la propia de un asesor, persona que por su conocimiento especial sobre un asunto o materia se encarga de orientar e ilustrar a otro en una tarea, empresa o decisión.
Ya que la responsabilidad política del plan corresponde a la institución que decide ponerlo en marcha, en este caso al Ayuntamiento, es obvio que la competencia en la toma de decisiones no corresponde a los asesores externos sino a la propia institución, representada por el concejal de juventud por delegación del alcalde. En consecuencia, es importante que desde el momento de la constitución del equipo de asesores quede clara esta premisa. Cabe subrayar que no tendría sentido convocar un equipo de asesores sin la voluntad de contemplar sus sugerencias y conocimientos en la posterior toma de decisiones.
Los componentes de este equipo saldrán de los colectivos siguientes:
Agentes externos a la administración local:
- Expertos en diferentes campos (educación, salud, trabajo, juventud, etc.).
- Representantes de entidades o instituciones vinculadas al sector juvenil.
- Los jóvenes constituyen, propiamente, el grupo de asesores del plan.
Agentes internos de la institución:
- Concejal de juventud, otros concejales.
- Técnicos de diferentes áreas, quienes no son asesores del plan sino los responsables políticos y técnicos; representan a la institución y recogen las propuestas que pueden condicionar la toma de decisiones.
Un componente de estos agentes internos preside las sesiones de trabajo del equipo (el concejal de juventud o persona en quien delegue).
El momento de constitución de este órgano tendrá lugar desde el mismo inicio del acopio de datos, fruto del análisis del contexto. Es, por tanto, necesario que el equipo participe plenamente en el diagnóstico de la situación juvenil.
Supone un análisis de la realidad en la cual vamos a enmarcar el diseño y desarrollo de un Plan de Juventud. Por lo tanto, antes de pasar a plantearnos otras cuestiones, debemos estar seguros de cuales son nuestras motivaciones para querer diseñar dicho programa de actuaciones.
Si esta predisposición no es sincera y obedece a algún tipo de motivación interesada o si se parte con condicionantes tendentes a limitar la participación juvenil, quizás debamos replantearnos nuestra intención de acometer esta obra.
Tampoco podemos destinar todos nuestros esfuerzos y recursos en esta obtención de datos, sino que debe observarse que sea proporcional al trabajo que se emplee en la elaboración de plan integral propiamente dicho en lo referido a las fases de planificación y organización.
Procuraremos que la exposición de los datos recopilados sea clara y concisa utilizando sólo aquellos que nos puedan aportar información sobre los hábitos de la juventud en nuestro ámbito geográfico concreto.
La metodología de la elaboración del estudio que se realice sobre el análisis del entorno no debe constituir por sí misma el objeto del estudio, sino que debe estar orientada a facilitar datos que nos permitan tomar decisiones a partir de los mismos.
Análisis del contexto interno:
Nos permitirá tener conciencia de los recursos de todo tipo con los que cuenta el Ayuntamiento a la hora de acometer el proyecto. El análisis se centrará en los siguientes puntos:
- Resumen y análisis de las políticas de juventud llevadas a cabo por la Administración Local en el pasado reciente. Nos permitirá conocer las acciones emprendidas hasta la fecha, ya que basta con realizar una somera explicación de cada una de ellas y una pequeña evaluación.
- Recursos Humanos: Hay que tener una conciencia exacta del número de personal que gestionará el Plan de Juventud, así como las competencias de cada uno y su situación en el organigrama institucional. Este estudio no se ceñirá exclusivamente al área de juventud, sino también al resto de departamentos, incluyendo a sus concejales o responsables políticos.
- Recursos materiales y servicios: Consistirá en hacer un inventario del material disponible que pueda utilizarse a la hora de llevar a cabo acciones contenidas en el Plan (Casas de cultura, bibliotecas, espacios jóvenes, salas de conferencia, locales en desuso, material audiovisual, escuelas de danza, grupos ecologistas…).
- Recursos económicos: Análisis del presupuesto propio anual, tipos de partidas existentes, cantidad porcentual en función del presupuesto total de la corporación.
- Otros agentes implicados: Se realizará un estudio de los órganos que actuarán con carácter consultivo, colaboradores esporádicos y otros agentes externos que pueden tomar parte en la elaboración del Plan Integral.
A la hora de obtener la información para la recopilación de esta serie de datos podremos disponer de:
- Normativa vigente en materia de Administración Local.
- Memorias anuales de la propia concejalía de Juventud y de otras.
- Normativa que describa los cargos funciones y perfiles del personal laboral.
- Proyectos y convenios llevados a cabo.
- Inventarios de material y recursos municipales.
- Información proporcionada por el personal laboral, anteriores concejales, etc.
Análisis del contexto externo:
Nos permitirá conocer el ámbito donde incidirán las acciones contenidas en el Plan y más concretamente las personas. Este análisis de la realidad se centrará específicamente en tres niveles:
- Ámbito Sociológico: Nos facilitará aquella información más característica de la juventud (hábitos generales, tendencias sociales, estudios, creencias, lugares de reunión, estratos sociales, etc.), así como los datos estadísticos que podamos cruzar a la hora de realizar análisis (número de jóvenes, división por ocupación, diferenciación por sexos, estratos de edad, población permanente o flotante…).
- Ámbitos concretos del análisis: Serán aquellos en los que profundizaremos de una manera más específica en nuestro análisis de la realidad. Estos ámbitos específicos vendrán determinados por criterios políticos principalmente aunque también darán respuesta a las inquietudes surgidas por la propia población joven. Los temas sobre los que desarrollemos el estudio constituirán los ejes sobre los cuales gire la posterior elaboración del Plan. Ejemplos de algunos de ellos serían: educación, cultura, trabajo, salud, participación, tiempo libre, vivienda, etc.
- Ámbitos transversales: Independientemente de todos los datos correspondientes a diferentes ámbitos que vayamos a recopilar, siempre habrá que estudiar y analizar algunos aspectos que se interrelacionarán de manera continua y recurrente en todos ellos, como son los valores, el acceso a la información, la participación…
Búsqueda de información:
- Padrones municipales.
- Informes emitidos por los Institutos de Estadística.
- Informes sobre escolarización.
- Informes de los Servicios Autonómicos de Empleo.
- Estudios estatales y autonómicos sobre la juventud o temática relacionada, así como de los Consejos de Juventud.
- Estudios emanados de observatorios permanentes sobre población joven.
- Realización de encuestas específicas sobre la población diana.
- Opiniones de expertos.
- Conclusiones de encuentros, foros y reuniones informales con diversos colectivos en el marco de actuación del Plan.
Una vez que hemos llevado a cabo un estudio pormenorizado de la realidad tanto interna como externa, a partir de los datos obtenidos comenzaremos el proceso de planificación lo que supondrá la proyección de metas, basada en métodos apropiados que alejen la consecución de nuestros fines de la actuación intuitiva o experimental.
Los pasos que iremos dando para la construcción del Plan Integral de Juventud en su estructura principal son los siguientes:
Constituyen los ámbitos concretos sobre los que incidirá la actuación política. Se seleccionarán en función de las parcelas que más preocupen a la juventud, que podrán agruparse a su vez siguiendo unos criterios uniformes y homogéneos. Por ejemplo: empleo, vivienda y formación podrían agruparse en un único eje que llevara por nombre “emancipación juvenil”. La decisión de los ejes sobre los que se va a trabajar no se lleva a cabo en la fase de planificación, ya que mucho antes debe existir una idea sugerida en el programa político que determine los ámbitos de actuación, sin embargo será en esta etapa donde deban formularse de manera que puedan extraerse posteriormente los objetivos de los diferentes bloques temáticos.
Los objetivos son los efectos o resultados que aspiramos obtener al finalizar el proceso de ejecución del Plan. Son efectos o resultados de nuestra acción. Son los resultados previstos como consecuencia directa de nuestras acciones y positivamente valorados.
El hecho de trabajar con objetivos definidos nos permitirá:
- Sentar las bases para un efectivo trabajo.
- Orientar el establecimiento de acciones concretas.
- Servir como punto de referencia para evaluar la acción.
- Neutralizar la tendencia al inmediatismo y a la improvisación.
- Ayudar a equilibrar decisiones a corto, medio y largo plazo.
Los objetivos deben ser:
- Claros: planteados en lenguaje comprensible y preciso de modo que sean fácilmente identificados y compatibles.
- Realistas: factibles de alcanzar.
- Pertinentes, es decir, que tengan una relación lógica entre su naturaleza y la situación que se quiere resolver.
Aspectos a tener en cuenta a la hora de determinar los objetivos:
- La edad de la población diana: Hay que tener en cuenta que el margen de edad de la Juventud, aunque no es muy amplio, se presenta en una fase de la vida en que existen diferencias importantes entre las distintas franjas de edad, por lo tanto no debe considerarse a la juventud como un todo homogéneos y deberían determinarse los objetivos en función de tres márgenes de edad: de 14 a 17 años, de 18 a 24 y a partir de 25.
- Situación sociolaboral de la juventud: Desempleados en busca de empleo, no cualificados, jóvenes con graves problemas de inserción…
- El campo de actuación del Plan: No serán los mismos objetivos si el campo de acción se desarrolla en el medio rural, en un pequeño municipio, en una gran ciudad o en un barrio periférico.
- En función de las demandas presentadas por la juventud y de la realidad del municipio: Hay que tener muy en cuenta las propuestas presentadas por los colectivos en el momento en se esté elaborando el Plan, ver si son viables y asumirlas si creemos que supondrán un beneficio social.
- Podrán afectar al ayuntamiento o a otras instancias que participen en el Plan.
- Deben ser flexibles para poder ser reformulados en una evaluación de seguimiento.
- Debe preverse la opción de incluir en el Plan acciones que ya se venían llevando a cabo con éxito dándole forma de objetivo.
Cada objetivo generará una serie de actuaciones o medidas a llevar a cabo de naturaleza más simple (actividades) o más complejas y elaboradas (proyectos) que requieren un proceso de preparación y ejecución.
Una vez que éstos han sido determinados habrá que secuenciarlos en función de un calendario de ejecución del Plan. La propuesta de vigencia para un Plan Integral de Juventud es de unos cuatro años. El calendario que se elabore, teniendo en cuenta este período marcará no sólo las diferentes actuaciones, sino también la consecución de los objetivos propuestos a corto, medio y largo plazo.
El corto plazo, generalmente, comprende el lapso de tiempo de un año y las acciones que podrían encuadrarse en dicho plazo consistirán en:
- Servicios a la población joven (asesorías, puntos de información).
- Campañas informativas.
- Implicación de los colectivos asociativos en el ámbito de la participación política.
- Actividades de tiempo libre infantil y juvenil.
- Actividades concretas culturales.
- Convocatorias de ayudas a entidades juveniles.
- Campamentos urbanos.
- Planes de formación.
- (…)
El medio plazo está orientado a un periodo de tres años de duración. Las medidas a ejecutar en dicho horizonte temporal podrían ser las siguientes:
- Proyectos relacionados con la emancipación juvenil (empleo, vivienda joven…).
- Diseño de infraestructuras (centros de ocio, carriles bici, polideportivos…)
- Convenios de colaboración con otras entidades.
- Potenciación de la participación en programas internacionales de intercambio de jóvenes.
- Programas de Ocio Nocturno Alternativo.
- (…)
El largo plazo establece aquellas medidas y proyectos que se prolongarán en el tiempo durante más de cuatro años:
- Aplicación de ordenanzas municipales.
- Reformas en la estructura y funcionamiento del Área de Juventud del Ayuntamiento.
- (…)
Formas para potenciar la participación juvenil a lo largo del proceso de elaboración del Plan:
- Encuestas que ofrezcan un análisis de la realidad de la situación de la juventud realizadas a pie de calle.
- Llevando parte del proceso de ideas a los mismos centros donde se encuentran importantes sectores de la población joven, estableciendo dinámicas participativas en ese mismo entorno (institutos, universidad, asociaciones de vecinos…)
- Implicando plenamente al Consejo Local de Juventud del municipio a lo largo de todo el proceso, haciéndole partícipe a la hora de diseñar estrategias para llegar a todos los colectivos implicados
- Estableciendo buzones de sugerencias en lugares públicos y de fácil acceso y un espacio Web donde se puedan remitir ideas por parte de cualquier ciudadano.
- Potenciando una campaña informativa aprovechando los medios de comunicación para generar expectación social.
- Realizando reuniones específicas con los diferentes colectivos juveniles de la ciudad para escuchar sus propuestas.
En el plano económico debemos tener presente que el Plan Integral deberá dotarse de un presupuesto, con lo cual, antes de su aprobación, deberemos saber si es factible económicamente, es decir, si resulta rentable teniendo en cuenta que cuando nos referimos a rentabilidad hablamos del coste que supondrá y beneficio que se pretende obtener, entendiendo por beneficio a la eficacia de sus medidas y a la rentabilidad social que producirá.
A la hora de destinar recursos para la ejecución del Plan no debemos pensar exclusivamente en el plano económico, ya que todos los ayuntamientos cuentan con otro tipo de materiales y servicios de los que se puede obtener mayor beneficio sin con creatividad sabemos encajarlos para cubrir las necesidades que demande el Plan.
No obstante el Plan necesita contar con un presupuesto claramente definido que debe corresponderse a la consecución de los objetivos marcados.
A la hora de ejecutar este Plan será necesaria una eficaz organización de los departamentos y áreas implicadas en su desarrollo por lo que se hace necesario seguir las siguientes pautas:
1. Cada medida (actividad o proyecto) que se lleve a cabo dentro de un ámbito de actuación deberá ser coordinada por una persona responsable de la gestión del mismo. Esta asignación de tareas debe ser formal, pública y reconocida. De esta manera se facilitará el trabajo reconociendo al responsable inmediato de cada una de las acciones, así como agilizará enormemente el proceso de evaluación.
2. También será necesario nombrar por cada ámbito de actuación o eje un responsable que a su vez contará con un equipo técnico que le asista en su trabajo. Dicho responsable reunirá las veces que estime necesario las diferentes áreas, secciones o departamentos directamente implicados en el proyecto que se coordina. Será preceptivo realizar, al menos, dos reuniones de coordinación al año.
3. El plan debe contar también con un coordinador general, el cual tendría que reunir a los responsables de cada ámbito. Será necesario que desde la coordinación se elabore un calendario de reuniones que fije un mínimo de dos encuentros al año en los meses de junio y diciembre que coincidirán con el fin del curso y comienzo de las vacaciones de verano; así como, con el cierre del ejercicio económico y la presentación del nuevo.
La estructura de desarrollo del Plan se verá completada por un equipo de asesores formado por un conjunto de expertos en los diferentes ámbitos de actuación que se desarrollarán. Este equipo sólo tendrá función consultiva y llevará a cabo un seguimiento del Plan aportando valoraciones, propuestas y orientaciones. Este equipo será convocado también con una periodicidad de dos veces al año.
La evaluación de seguimiento:
- Redefine, anula, potencia o da prioridad a un objetivo, ayuda a la ejecución y vela por la adecuación a la realidad.
- Será establecida en los semestres de junio y diciembre.
- Se establecerán indicadores concretos de evaluación para cada objetivo y para las medidas que de ellos se deriven (realización o no, nivel de usuarios, nivel de satisfacción de un servicio, participación, etc.).
- Se presentará a las asociaciones juveniles para sus aportaciones y a los demás agentes sociales implicados en el proceso.
Se establecerá también una evaluación intermedia a mitad del proceso de vigencia del Plan.
La evaluación final:
- Facilita la elaboración de un nuevo diagnóstico.
- Debe contar con la misma participación conseguida en la elaboración del plan.
- Debe facilitar una formulación de objetivos para el próximo plan.
• Los pequeños y medianos municipios suelen adolecer de recursos económicos y humanos suficientes. No obstante, cuentan con la ventaja de conocer mejor las necesidades de sus jóvenes por los que les resultará más sencillo el establecimiento de un diagnóstico juvenil. También será más fácil involucrar a los agentes sociales y otros colaboradores.
• La asignación de competencias entre entes locales y autonómicos que rebaja las atribuciones de estos primeros a la hora del desarrollo de campos específicos donde incidiría el Plan (empleo, vivienda, educación…). No obstante debe existir una colaboración a nivel de las administraciones públicas en todos sus niveles que permita que se complementen las acciones políticas de todas ellas.
• Escasa relación entre las necesidades detectadas en el análisis del contexto y las medidas a adoptar debidas a varios factores: falta de rigor en el proceso de planificación, interés electoralista de las medidas a llevar a cabo sin ser estas reales o ajustadas a las necesidades, realización de una mera lista de acciones sin demasiada coherencia entre sí y que ya pretendían llevarse a cabo…
• Ausencia de transversalidad interdepartamental: debido a problemas de autoridad o rango de las concejalías implicadas, desconocimiento de lo que se está haciendo por parte del resto de áreas municipales, falta de interés por participar en el proceso. Es fundamental que un Plan Municipal de Juventud no parta exclusivamente de la voluntad del concejal de turno, sino que debe ser un proyecto político de toda la corporación de gobierno.
• Ausencia de participación real en el proceso, debido a la falta de interés por parte de la administración de implicar de manera efectiva a los sectores sociales más afectados, dando así forma al documento de una Carta Otorgada. También se puede deber a la apatía por parte de los colectivos a trabajar activamente en su elaboración. Es por ello que sería una tarea vana iniciar la elaboración de un Plan Integral de Juventud sin haber puesto antes los cimientos de una cultura de la participación.